关于加装电梯提升老旧住宅

群众（老年人为甚）居住条件的议案

江苏名仁律师事务所  朱建军

关键词：

民生工程  旧城升级改造工程  老弱病残弱势群体保护工程

一、  为苏州市老旧住宅加装电梯的现实需求

苏州市（特别是古城区）较多住宅小区建设年代早，设施老旧，在老龄社会到来的背景下，存在加装电梯的现实需求。

根据苏州市民政局公布的数据，截至2016年底，苏州市户籍总人口为6781957人，其中老年人口1708816人，占户籍总人口的25.2%，这意味着苏州已经步入“深度老龄化”社会。特别是，在未来一段时期，苏州市步入老年阶段的人群中将有80%以上是独生子女父母，越来越多的老年人开始过独居生活，“纯老家庭”现象愈加明显。老年人的生活围绕晨练、买菜、送孙子女上下学等展开，他们上下楼梯频繁，在“行”这一环节，攀爬楼梯将成为一个影响老年人生活品质甚至紧急情况下健康安危的重要问题。而随着近年来苏州市房价急剧飙升，居住在现有多层老旧住宅区的居民绝大部分无力更换新房。因此，为老楼加装电梯，关系民生，连通民心，一直以来呼声甚高。

从其他发达城市的实践来看，已经不乏相关试点和成功经验。2009年，厦门市率先开展了旧住宅加装电梯试点；2011年，上海市就此出台了相关指导意见；2012年，广州市开始试点；2016年，我省南京市出台了《南京市既有住宅增设电梯暂行办法》；2017年重庆市、西安市亦相继发布了相关实施方案，支持房屋产权单位和业主有序开展老旧住宅小区加建电梯工作，提高宜居水平。

上海、广州等地旧楼加装电梯的试行工作已经成功，不乏丰富的经验可供借鉴。特别是，国务院2017年2月28日印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提倡营造安全绿色生活环境，明确提出“支持多层老旧住宅加装电梯”。由此，我们认为，政府部门应当直面群众呼声，回应群众诉求，响应政策号召，释放政策善意，加快牵头、引导与实施为苏州市老旧住宅加装电梯这一紧密关乎民生的工作。

二、  为苏州市老旧住宅加装电梯工作的难点

为老旧住宅加装电梯虽然是一项呼声甚高的惠民工程，且在部分城市已经取得了较大进展，但是通过走访调查并总结参照其他城市实践经验可知，这一工作尚存一些阻碍，具体表现为以下三大难点：

1.业主意见协调难问题：为老旧住宅加装电梯难以获得全体业主一致同意。

由于小区业主众多，不同楼层的业主对电梯的需求不一样，意见不一：越是高层住户，越愿意加装电梯，从中受益越大；越是低层住户，越不愿加装电梯，甚至认为外挂式电梯影响自家采光。住户各有各的想法，多方利益难以协调，必然拖延阻碍加装电梯工作的顺利进行。同时，老旧住宅小区房屋间距一般比较小，加装电梯可能会对北向住宅间的日照、通风、视线不利，也可能影响相邻住户的通行，容易产生邻里纠纷。

2015年12月25日，“人民网江苏视窗”就曾对苏州市一些老新村进行了与加装电梯有关的采访调查，桂花新村的鲍老伯和陆老伯反应，桂花新村楼层有五层高，加装电梯，一楼的居民会不会同意，如果出费用的话，一二楼的居民是不是和四五楼的居民一样多？“如果加装电梯影响了一楼采光，他们肯定不愿意的。”两位老人认为，虽然曾听说上海等城市有过这方面的试点，但在他们看来，推广有难度，但是如果有一些居民确实有需要，相关部门不妨出台鼓励性措施，推动这一利民的好事。而各地在政策执行之初，均要求经该幢楼的所有业主一致同意后方可申请加装电梯。正是因为这一条要求，卡住了不少业主希望加装电梯的愿望。

2.资金筹集难问题：如何分摊建设费用成为老旧住宅加装电梯工作之最大“拦路虎”。

我们通过走访调研发现，如果说群众意见难协调是阻碍加装电梯工程的直接原因，资金筹集与分摊问题则是加装电梯工作最大的“拦路虎”。部分市民反应，虽说老旧住宅居住的老人多，但也不完全是老人，还有一部分年轻人居住，加装电梯对老人而言是雪中送炭，对于年轻人则仅是锦上添花，更难谈让其出资分摊。还有部分市民提出“我的房子都出租了，我都不住在这儿了，为什么还要多花钱装电梯呢？租金实际都不足以支付电梯的费用”。根据相关部门测算，加装一部电梯除了购买电梯本身的花费外，还涉及建电梯井、土建费用等，总计大约需要40万元。如果一楼以上的住户分摊此项费用，平均每户需要承担3-4万元，再加上电梯后期的养护、维修、运行能耗费用，每部电梯每年会大约产生1-2万左右的费用，这对于普通家庭来说是一笔不小的支出。

这笔费用是否可以通过政府财政补贴实现呢？就此亦存在不小争论。原则上看，财政补贴是针对弱势群体，而加装电梯属改善型需求，不应随意动用纳税人的钱。但另一方面，2017年《政府工作报告》明确提出：“继续推进老旧小区综合整治,切实改善群众居住条件”。作为最受老旧小区居民关注的加装电梯问题实则是一项“关系民生”、“为居民谋福利”的民生工程，适当补贴当属有利于民生的善举。

3.审批环节复杂且保障规范缺位问题：城市规划建设审批尚存法律障碍。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”这意味着，加装电梯属须办理规划许可证的行为。按照现行规定，若要为老旧住宅加装电梯，首先应到市规划局申请办理相关规划审批，再到住建部门和质监部门办理电梯施工开工告知和施工许可等手续，符合多重审批要求后，电梯才能“落地”。由于涉及到规划、消防、质监、水电气等多个部门，很多居民摸不着北。彩香新村肖先生说，以前就有小区因为审批手续复杂而中途放弃。因此，有的小区在招标电梯公司时就要求对方必须能免费帮业主跑审批，一些有经验城市的电梯公司负责人则称，需要大概4个月才能走完流程，通过审批。

总体来说，在现行法规范围内，老旧小区加装电梯工程并非申请无门，但实际上，关于加装电梯工程涉及到的申请人、申请条件、资金来源、报建程序、工程监理、办证程序、业主之间的协商补偿等具体问题并没有相关的法律法规具体保障实施，更难谈简化审批流程，方便百姓办理了。

三、 回应三大难题、推动老旧住宅加装电梯工作的对策建议

为老旧住宅加建电梯，是与时俱进的呼唤，是建设“首善之区”宜居环境和和谐社会的重要举措，是切实解决居民困难的一件大好事，国务院办公厅近日印发的《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》[2017]52号，亦明确规定发展居家养老服务需“加强社区、家庭的适老化设施改造，优先支持老年人居住比例高的住宅加装电梯”。

苏州市的“居家养老”工作一向走在全国前列，面对老旧小区加装电梯的迫切呼吁，为了推动这一利民工程尽快实施，本建议针对上述三大难题，特提出以下对策：

1.坚持利益共享原则，积极听取业主意见。

业主意见之所以难以达成一致，归根结底在于利益诉求不同，具体来说也就是同一栋楼每家每户的利益诉求往往不一样。因此业主意见征集应本着聆听业主意见，全面考虑业主利益，实现业主间利益共享的基本准则。在加装电梯工程倡议之初，不少政府部门依照《物权法》第97条的规定“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”将全体业主一致同意作为申请前提，由此把相当一些加装电梯的规划扼制在萌芽状态。

近年来，重庆、西安、深圳、上海等城市通过地方立法确认加装电梯并不属于《物权法》第97条规定的“处分”或“重大修缮”行为，而是适用于《物权法》第76条的规定，即“改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”但是，这些地方立法虽然降低了申请门槛，相关城市经验表明这也同时带来了许多问题。比如，福州市鼓楼区陆庄花园1号楼02单元的多位业主反映，隔壁楼道业主加建电梯，不仅影响了他们家的采光、通风，还带来安全隐患；他们虽然反对，可是01单元的业主却辩称其加装电梯的所有程序都是合法的，致使矛盾久久未能解决。加装电梯本是为了方便楼内住户出行，然而在实际操作过程中却常常引发邻里矛盾。

特此建议市政府：

（1）通过向业主发放《加装电梯的征求意见函》的形式征集业主意见。

（2）业主自发组织征集意见有困难的，由小区业主委员会(或者居委会)牵头组织协调；或由市住建局会同区主管部门、街道办事处对有意愿加装电梯的既有住宅小区业委会(或者居委会)予以指导，并要求物业服务企业积极配合。

（3）申请门槛为双2/3多数决投票机制，而非 “一票否决”制。即需本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总户数2/3以上的业主同意。

（4）由房屋本单元内专有部分占建筑物总面积2/3以上、且占总户数2/3以上同意增设电梯的业主共同作为申请人。在计算基数上，楼栋分单元的，以单元的业主为计算基数；未分单元的，以楼栋的业主为计算基数。

（5）双三分之二只作为申请门槛，出于维护邻里关系平稳和谐的考虑，具体实施过程中还应当以协调为主，积极了解持反对意见业主的意见与想法，采取相关方案打消他们的顾虑。比如，对于低楼层住户担心的遮光、噪音等问题，可以结合小区自身情况与电梯公司协调使用透明的观光电梯，采用变频电机，尽量将采光和噪音影响降到最低。以五层老旧住宅楼为例，图示如下：

2. 建立多方位费用筹集渠道，解决资金难问题，坚持利益与负担挂钩。

对苏州市一些主要电梯企业的调研表明，从电梯技术的角度说，所需电梯设备、安装都是可行的，加装时即便遇到一些难点，以现有技术都是可以解决的。所以，拓宽为老楼加装电梯工作的资金筹集渠道是关键。对此，其他城市已经提供了许多可资借鉴的经验：南京市以政府补贴与业主分摊为主，提取住房公积金、住宅专项维修资金为辅，政府补贴以楼层为标准规定住宅楼为七层及七层以上20万元/台、六层18万元/台、五层16万元/台、四层14万元/台，补贴资金由市、区财政各承担50%，业主分摊比例由全体业主协商决定。西安市以业主自筹与财政补贴为主，鼓励社会其他资金积极参与，政府补贴以电梯数量为单位，每部补贴15万元，对业主分摊比例未予明确规定；济南市以业主分摊与财政补贴为主，使用住房公积金与社会投资为辅，政府对加装电梯总造价的40%给予财政资金补助，补助上限不超过25万元；业主分摊比例由共同出资业主自行协商确定。深圳市以业主自筹为主，可以使用住房公积金与房屋专项维修基金，并按照楼层受益大小原则协商。上海市以资金自筹为主，完成后将获得造价40%，最高24万的政府补贴。厦门市以政府补贴与业主分摊为主，可以提取住房公积金与房屋维修基金，政府对停靠六个楼层的电梯财政补贴22万元，每增减一个停靠楼层相应增减补贴0.5万元人民币，业主分摊部分可自行协商，并给予指导参照比例。广州市以业主分摊为主，可申请使用业主名下的住房公积金与房屋维修基金，分摊比例由业主自行协商确定并给予相应的参照标准。

 

表1 相关城市资金筹集方案一览表

如上表所示，现有其他城市经验多采取政府给予补贴与住户合理分担并行的办法。我们也认为苏州市政府有足够的财力可以为旧楼加装电梯提供适当补贴。除政府补贴外，再行借鉴广州、厦门等地的经验，按照“利益与负担挂钩”的原则，采取“楼层不同、分摊有别”的办法，结合苏州市具体工程实际情况，提出更加合理可行的分摊建议并积极配合业主开展资金分摊协商工作。

另外，苏州市电梯企业众多，为老旧小区加装电梯市场广阔。调研组了解发现，现有电梯市场有电梯产品专门针对投放租赁业务定制，并且免费投保、免费维修，不仅能够解决前期电梯安装资金分摊难的问题，还解决了后期电梯维修、投保、适用费用支付方面的困难，因此还可以考虑由电梯公司租赁设备的方式推进老旧住宅电梯安装工作，供居民作下述第二种方案选择。

特此建议政府：

方案一：

（1）将业主出资分摊与政府财政补贴作为为老旧住宅加装电梯的主要资金来源。

（2）坚持利益与负担挂钩，采取“楼层不同、分摊有别”的办法，按照比例分摊建设资金。业主出资分摊以业主自行协商为主，以政府参考指导为辅。制定《既有住宅增设电梯集资分摊费用的参考标准》对临界点（2楼）楼层，可免于出资，并无偿使用电梯；而临界点以下（1楼）的楼层，则可获得补偿费用。

（3）业主可自行协商出资比例，也可参照以下方式分摊：以第三层为参数1，第二层为0，从第四层开始每增加一个楼层提高0.1个系数，即第四层1.1，第五层1.2，第六层1.3，并依此类推。

表2 业主出资比例参数

层数	参数
一楼	适当补贴
二楼	0
三楼	1
四楼	1.1
五楼	1.2
六楼	1.3

 

（4）为减轻群众负担，出资增设电梯中缴存住房公积金的业主，可提取夫妻双方住房公积金，缴存住宅专项维修资金的业主，可按相关规定提取住宅专项维修资金，用于支付增设电梯个人分摊费用，提取额度不超过既有住宅增设电梯费用扣除政府补贴后的个人分摊金额。

（5）也可以原产权单位或者原房改售房单位（不包括财政拨款的预算单位）出资（如：上海市采取加盖一楼，对外出售的办法）；或者社会投资等其他合法途径拓宽资金来源。

（6）业主根据增设电梯《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、竣工验收合格证明文件、房屋权属证明文件等材料一次性向住宅所在区建设行政主管部门申请补贴，政府给予工程造价的40%，最高20万元的财政补贴。

（7）按照财权事权相匹配原则，补贴资金由市、区财政分别承担。区房产部门对补贴申请按季度汇总审核后，区财政部门安排补贴资金，由区房产部门将补贴资金汇入业主账户。市级补贴资金由区财政先行垫付。

（8）对于电梯建成运行后的使用费（电费、维护费、设备保险费等），经业主讨论决定移交物业管理公司，鉴于电费使用存在楼层差异，一楼业主不交电梯费，根据实际产生的电费总额在二楼及以上按楼层递增，费用逐层提高，电梯电费与住户自用电费一起由物业公司收取。就维保费用，物业公司再委托电梯厂家指定的维保公司提供日常维保服务，双方签订维保合同，在实际操作中，维保费用可由增收物业管理费的方式筹集。

方案二：

（1）业主分摊有困难的小区，政府补贴方面仍然采用方案一建议的方式给予支持。

（2）剩余资金可由小区与电梯企业签订合同，由电梯企业承担建造，租赁给相关住户。

（3）以户为单位，居民可选择一次性买断电梯15年的使用权（此种最优惠），租金按楼层递增，其中一楼和二楼不用缴费，其余楼层费用随楼层增高而递增（如福州市规定小区建筑三层1.5万元，建筑九层6.9万元。换算到月，住在最高楼层的业主每月花费约383元），也可由电梯公司与居民自主就使用费用达成合意。

（4）业主也可以根据需求时间按月缴纳租赁使用费（如福州市规定每月最低150元，最高850元）。虽然按月租赁费用相对较高，但居民只要不在小区居住时就可以选择不租，灵活的选择更能解决居民的后顾之忧。

   表3方案二资金筹划表

出资方案	费用计算方式	标准
政府补贴	参照方案一	参照方案一
电梯租赁	一次性买断使用权	租金按楼层递减，一二楼不用缴费
	按月缴纳租赁费	给予最高最低价格指导标准

 

3. 发挥政府协调职能，简化审批流程。

加装电梯项目工程虽小，但仍是一个完整的建设项目。规划报建仅是加装电梯工程中的一个环节，整个工程还涉及住房建设、安监、消防、财政、城管、街道等部门的工作，还需要相关部门加大工作力度，部门之间加强协调。鉴于加装电梯工程量较小，业主普遍缺乏工程建设经验，相关工程需要基层行政单位给予协助指导，故建议参考城市更新综合整治项目的做法，由各辖区政府负责加装电梯工作，市规划国土委、市住建局、市市场监督局、市财政委、市消防局、市城管局等行政部门出台相关技术规定并给予必要的技术指导，从政策层面打通障碍，开辟绿色通道！

特此建议市政府：

（1）规划手续实行“一站式”办公的会审程序，即城乡规划主管部门会同国土房管、建设、消防、质监等主管部门对电梯设计施工图进行会审。对于是否可以批准，在会审会上基本可以现场确定，以免申请人在不同部门之间跑路。

（2）简化规划审批手续，只需办理建设工程规划许可手续和规划竣工核实手续；其他如施工图备案、施工许可、国土用地、特种设备安全监督手续在会审会后可同步并行办理。原则上，取得建设工程规划许可手续、施工图备案和施工许可后，即可动工建设。

（3）可由房屋所有业主书面委托房地产开发企业、物业服务企业、房改房原售房单位、建筑企业、电梯生产、安装企业可作为老旧住宅加装电梯的建设单位，负责组织协调工程报建、设备采购、组织实施等相关工作，业主也可以自行组织承担上述工作，建设单位应对申办材料的真实性负责。 　

4．出台相应办法，给予具体操作规范以法律上的保障。

着眼于现实难题，坚持问题导向，通过上层制度设计来推动破解老旧住宅增设电梯的困局是最为重要也最为有效的。今年江苏省两会召开时，已经有7个提案和建议都与老旧小区加装电梯有关。也正因为如此，“推进老旧小区加装电梯工作”被写进了江苏省住建厅拟定下发的《2017年全省房地产市场监管工作要点》，从“住有所居”到“住有宜居”，通过借鉴学习省内外经验，可以由苏州市规划局发布或由建设审批涉及的多个部门联合发布政府规范性文件的方式，研究制定苏州市多层住宅加装电梯的试行办法，从根本上推动老旧小区加装电梯工程建设的实施。

综上所述，建议市政府：

（1）根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国特种设备安全法》、《江苏省物业管理条例》、《苏州市电梯安全条例》等有关法律、法规规定，结合本市实际，制定《苏州市既有住宅增设电梯试行办法》（以下简称《办法》）。

（2）首先由市规划局经过严格的部门研究、尔后进行专家论证、广泛征求区县政府和相关部门意见、合法性审查等程序，报经市政府审批，正式出台相关《办法》。

（3）《办法》对老旧住宅增设电梯的申请主体、资金问题、审批条件、需要办理的规划手续、需要提供的材料、审批程序（拓展）等，都予以明确。

（4）《办法》要本着“具体情况具体分析”的原则，按需分类改造。先行试点，尔后对有条件的小区进行实施，对于明显不符合施工条件的，不予改造。

（5）在老旧住宅分布较多的姑苏区、相城区、吴中区、高新区、吴江区

5个区域内，选取5年内未列入棚户区改造和拆迁计划、2000年以前修建、4层以上无电梯住宅小区作为加建电梯试点项目。

推进“居家养老”，改善居民出行问题是苏州市文明城市建设的重要一环。我们建议，在全国推进老旧住宅加装电梯的大背景下，回应苏州市民需求，推动加装电梯工程的实施是民生工程，古城升级改造古城，也是老弱病残特殊弱势群体的保护工程！